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国有资本投资运营公司研究③丨袁东明:地方国有资本投资运营公司

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国有资本投资运营公司研究③丨袁东明:地方国有资本投资运营公司


  

国有资本投资运营公司研究③丨袁东明:地方国有资本投资运营公司


  

国有资本投资运营公司研究③丨袁东明:地方国有资本投资运营公司


  各地积极推进国有资本投资运营公司试点工作,但国有资本投资运营公司在优化地方国有资本布局、作为“隔离层”激发企业活力等方面的作用也尚未充分显现。各地应进一步明确其优化国有资本布局的功能定位,提升国有经济竞争力。

  

国有资本投资运营公司研究③丨袁东明:地方国有资本投资运营公司


  图片来源:新华社

  ■袁东明

  十八届三中全会提出改组组建国有资本投资运营公司(以下简称“两类公司”)之后,一些地方就开始了试点工作,到2018年7月国务院出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(以下简称《实施意见》),各地纷纷加快了“两类公司”试点步伐。经过五年多试点,地方“两类公司”在明确功能定位、建立授权体系、创新治理结构和运行机制等方面取得了诸多经验,同时也存在带动国资国企整体改革不足、优化调整地方国有资本布局不够、“隔离层”效应未充分显现等问题。下一步各地应提高以“两类公司”为核心推进地方国资国企整体改革的认识,在进一步明确“两类公司”优化国有资本布局功能定位的基础上,通过做实授权、转换角色、培育能力,让“两类公司”切实发挥优化国有资本布局、搞活国有企业、提升国有经济竞争力的作用。

  地方国有资本投资运营公司试点进展

  据初步统计,截至2019年底全国已改组组建了150多家省级层面的国有资本投资运营公司,约占国资委系统省属企业数量的1/5。同时,各地市也都在积极参照中央和省级政府的做法,改组组建地市级“两类公司”。总体而言,各地“两类公司”试点工作正在分步实施、重点突破、有序推进。

  1.通过试点探索,不断完善“两类公司”的制度基础。截至2019年底全国已有近一半省区市出台了“两类公司”试点实施方案,部分地市也相继出台了本地的实施方案。

  2.组建方式上以改组为主、新设为辅。据公开资料初步统计,70%以上的省级“两类公司”都以改组方式建立。新设“两类公司”中,有相当一部分是由几家企业合并重组而来。类别上,投资与运营分设为主,部分是投资与运营合一。地市级层面,投资与运营合一的相对较多。

  3.授权方式上基本都采取国资监管机构授权模式。改组或新设的“两类公司”,基本都采取“三层架构、两级授权”模式,即政府授权国资监管机构、国资监管机构再授权“两类公司”董事会。同时,一些地方也在谋划政府直接授权模式,部分省市财政部门管理的金控集团实际也发挥了国有资本持股、流转等功能。

  4.突出地方特色,以综合类、基础设施类为主体。从数量上看,少则一家,多则十几家;从规模上看,总资产最小的仅有10多亿元,最大的接近3万亿元;从业务结构看,以综合业务类为主,占一半以上,专业类主要集中在交通、能源、水务、环保等基础设施领域。

  5.金融思维突出,积极利用资本手段、市场化手段。金融服务和投资运营基本都是地方“两类公司”试点企业的核心主业,包括股权投资、基金管理、资产管理、不良资产处置等,其中利用基金投资已成为“两类公司”培育产业和调整布局最重要的手段。据初步统计,90%以上的“两类公司”都设有多只基金。

  地方国有资本投资运营公司试点的经验和成效

  经过五年多试点,各地在明确“两类公司”功能定位、建立授权体系、创新治理结构和运行机制等取得了诸多经验,在以“两类公司”为牵引推动整体改革、优化国有资本布局等方面也有初步成效。

  1.“两类公司”功能定位日渐明确。一是强化市场化运作的平台功能,如上海市明确“两类公司”为国有资本流动平台、持股管理平台、创新业务投资平台。二是分类实施:投资公司强调产业使命,主要以服务本地区战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标;运营公司强调保值增值,主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。三是“一企一策”,突出地方和企业特色。各地基本都围绕本地经济社会发展的关键领域展开试点,发挥国有资本的主导、引领、培育等功能,如厦门市改组的四家国有资本投资公司,功能定位集中在城市开发运营、城市公共服务、自贸区建设、机场(码头)和一些新兴产业发展。

  2.授权体系初步建立,“隔离层”效应逐步显现。各地在前期试点及制定实施方案过程中,都将授权机制作为“两类公司”试点的重要内容,并通过国资监管机构的权责清单及“一企一策”差别化设置,初步建立起了授权体系。授权体系一般包含三个层级:一是“两类公司”本级的相关股东权利,如战略规划、年度投资计划、主业、产权管理、重大财务事项等。二是改组设立“两类公司”原下属子企业的相关股东权利,如重要子企业的改制、合并分立、股权激励、工资总额预算及年金方案等。三是划入企业或国有股权的相关股东权利,如派出董事、国有资本经营收益、资产及股权处置等。从各地试点实践来看,前两层的授权较为充分,后一层的授权尚在探索或分步实施中。

  3.治理结构和运行机制不断创新。各地在试点过程中,围绕“两类公司”功能定位,推进企业治理和内部管理创新,积累了诸多经验。主要包括:一是在全面加强党的领导基础上,强化董事会的规范建设,并依法落实董事会职权。二是探索经理层试行职业经理人制度,实现市场化选聘和契约化管理,如浙江国有资产经营公司自新设以来就采取了整套经营班子全部市场化选聘。三是积极调整内部管控模式,尤其是由产业集团改组成立的“两类公司”,从过去的业务管控向战略管控、财务管控转变。四是探索“两类公司”集团层面的股权多元化改革,为进一步完善治理结构夯实基础。


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